我國(guó)傳統(tǒng)扶貧機(jī)制存在的問(wèn)題

(一) 貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)粗放

貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)粗放主要表現(xiàn)在粗放識(shí)別與粗放管理兩方面。首先，目前全國(guó)農(nóng)村貧困居民7017 萬(wàn)人的數(shù)據(jù)，主要來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)全國(guó)7. 4 萬(wàn)戶農(nóng)村住戶調(diào)查樣本數(shù)據(jù)的推算。為防止虛報(bào)貧困人口數(shù)量，大部分貧困地區(qū)政府在識(shí)別貧困戶時(shí)采取自上而下、逐級(jí)分配指標(biāo)的方法，由省( 直轄市、自治區(qū)) 政府依據(jù)貧困監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)將貧困人口數(shù)量指標(biāo)分解至縣( 區(qū)、市) ，然后由縣級(jí)扶貧和統(tǒng)計(jì)部門(mén)依據(jù)本轄區(qū)貧困人口分布情況將指標(biāo)進(jìn)一步分解至鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 和村，由于鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 級(jí)政府并沒(méi)有可靠的住戶抽樣數(shù)據(jù)用以測(cè)算貧困發(fā)生率，識(shí)別貧困戶的工作實(shí)際上由村委會(huì)及村干部完成，而村委會(huì)由于很難準(zhǔn)確獲得家庭收入信息，導(dǎo)致對(duì)貧困戶的準(zhǔn)確甄別存在較大困難。對(duì)云南、貴州、四川三省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013 年建檔立卡貧困戶中有40% 的農(nóng)戶人均收入超過(guò)貧困線，而在非建檔立卡戶中有58% 的農(nóng)戶收入低于貧困線。其次，我國(guó)扶貧管理粗放集中表現(xiàn)在扶貧政出多門(mén)、決策管理多頭、政策扶貧主導(dǎo)及權(quán)力配置交叉。中央有國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)扶貧議事協(xié)調(diào)，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司負(fù)責(zé)以工代賑扶貧資金，國(guó)家財(cái)政部農(nóng)業(yè)司負(fù)責(zé)財(cái)政扶貧資金，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)信貸扶貧資金，民政部負(fù)責(zé)救助扶貧，等等。地方從省( 直轄市、自治區(qū)) 到縣( 區(qū)、市) 基本都設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，每家機(jī)構(gòu)各有系統(tǒng)和上級(jí)主管部門(mén)，在各地各級(jí)都由主管行政首長(zhǎng)分管。由于無(wú)法形成一個(gè)各方都能接受的分工合作框架，各部門(mén)每年都要花費(fèi)大量時(shí)間和精力協(xié)調(diào)部門(mén)之間的利益關(guān)系。這種多頭林立、相互掣肘的扶貧管理體制必然導(dǎo)致減貧效益低下。

( 二) 扶貧資源投入分散

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，扶貧資源的有效整合有利于提高扶貧效率。然而，目前我國(guó)在扶貧資源整合方面還存在諸多問(wèn)題。如，扶貧政策體系中財(cái)政政策運(yùn)用較多、其他政策明顯不足，且財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)和投資等政策難以相互配合。以扶貧資金為例，投入貧困地區(qū)的扶貧資金尤其是扶貧專項(xiàng)貼息貸款，其市、縣運(yùn)作是依托商業(yè)銀行代理發(fā)行，實(shí)行“雙軌制”管理。扶貧部門(mén)負(fù)責(zé)扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目規(guī)劃、資金指標(biāo)，金融部門(mén)負(fù)責(zé)資金發(fā)放和到期回收。這種管理體制上的條塊分割、責(zé)權(quán)分離，導(dǎo)致扶貧步調(diào)難以協(xié)調(diào)一致。各級(jí)黨政部門(mén)扶貧責(zé)任大但資金權(quán)力小，金融部門(mén)扶貧責(zé)任小而資金權(quán)力大。扶貧專項(xiàng)貼息貸款是有償?shù)拖①J款，必須按信貸資金管理辦法進(jìn)行管理，而金融系統(tǒng)作為企業(yè)組織，以利潤(rùn)最大化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，因此，對(duì)扶貧情況比較了解的扶貧部門(mén)選擇的項(xiàng)目，金融部門(mén)可以資金安全和效益為由進(jìn)行否決。由于體制障礙，扶貧職能部門(mén)缺乏有效管理和回收再貸扶貧資金的手段，資金難以保證投入到急需扶持、扶貧效益顯著的項(xiàng)目。扶貧資金中的中央專項(xiàng)扶貧貸款、省( 自治區(qū)) 專項(xiàng)扶貧貸款及以工代賑資金、財(cái)政支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金等，分屬不同部門(mén)管理，各部門(mén)資金按各自行政渠道切塊下?lián)堋Ｓ捎谌肆λ�限，不可能�?duì)貧困地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行全面了解，導(dǎo)致資金劃撥方式簡(jiǎn)單機(jī)械，項(xiàng)目配置不切實(shí)際、重點(diǎn)不突出，資金使用分散，缺乏監(jiān)督管理，以致資金到戶率低，資金浪費(fèi)、沉淀甚至損失嚴(yán)重。對(duì)湖北省恩施土家族苗族自治州農(nóng)業(yè)銀行2012 年扶貧貸款的發(fā)放調(diào)研顯示，該行全年直接向扶貧對(duì)象發(fā)放的貸款和公司承貸且有明確扶持對(duì)象的貸款只占全年貸款投放的1. 24%，而扶貧功效較低的貸款占比高達(dá)56. 76%。部分貧困地區(qū)扶貧對(duì)象靠推測(cè)估算，不同種類的貧困家庭幫扶措施都是“新瓶裝舊酒”，用老觀念、老辦法做事，“路邊花、壘大戶、富上加富、形象工程”等現(xiàn)象在部分貧困地區(qū)較為突出。

(三) 監(jiān)督評(píng)估體系欠缺

扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。扶貧項(xiàng)目包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、移民搬遷、技術(shù)培訓(xùn)等多個(gè)方面，資金來(lái)源有財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、扶貧貼息貸款、世行扶貧貸款及社會(huì)捐款等。因此，能否有效監(jiān)督和評(píng)估扶貧資金的使用、扶貧項(xiàng)目的驗(yàn)收，直接關(guān)系到扶貧開(kāi)發(fā)的成效。由于我國(guó)的扶貧系統(tǒng)設(shè)置中并沒(méi)有專司監(jiān)督和評(píng)估的機(jī)構(gòu)，尚未建立中央到各級(jí)地方政府的扶貧監(jiān)督評(píng)估體系，扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督評(píng)估主要依靠國(guó)務(wù)院扶貧辦及各級(jí)地方扶貧辦聯(lián)合其他政府部門(mén)共同實(shí)施，或由地方黨委、政府主導(dǎo)，組織審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、紀(jì)委、監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，缺乏統(tǒng)一的法律約束與制度規(guī)范，加之缺乏強(qiáng)有力的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，以致扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)隨意性大，扶貧資金的調(diào)撥、使用前的預(yù)算控制、使用中的財(cái)政監(jiān)督、使用后的評(píng)估審計(jì)往往形同虛設(shè)。同時(shí)，我國(guó)扶貧機(jī)構(gòu)沒(méi)有按照財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)代管理制度進(jìn)行設(shè)置，導(dǎo)致扶貧部門(mén)在實(shí)際工作中容易將自身等同于類似財(cái)政的政府職能部門(mén)，造成扶貧資金使用、項(xiàng)目管理的越位和缺位，增加了扶貧運(yùn)作成本，降低了扶貧效益，催生了尋租等腐敗現(xiàn)象，扶貧資源漏出效應(yīng)突顯。此外，有關(guān)扶貧項(xiàng)目的評(píng)估方法不盡完備，尚未形成一套科學(xué)的評(píng)估方法體系，現(xiàn)有方法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不固定，而方法指標(biāo)的多變性和差異性使扶貧項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作難以順利開(kāi)展，項(xiàng)目質(zhì)量很難得到保證。由于監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的缺失，導(dǎo)致扶貧對(duì)象弄虛作假、扶貧資源無(wú)效配置、扶貧項(xiàng)目開(kāi)工遲緩、扶貧資金克扣挪用等亂象層出不窮。

( 四) 扶貧激勵(lì)約束機(jī)制不健全

受傳統(tǒng)扶貧模式的影響，貧困地區(qū)缺乏完善的扶貧激勵(lì)機(jī)制。一是扶持對(duì)象篩選激勵(lì)機(jī)制普遍缺失，致使貧困地區(qū)干部對(duì)扶貧的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不到位，國(guó)家扶貧政策宣傳不到戶，部分領(lǐng)導(dǎo)干部停留在“數(shù)據(jù)脫貧”的老觀念、舊思維，存在“以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的敷衍塞責(zé)及瀆職行為，甚至部分貧困地區(qū)出現(xiàn)“抓鬮”確定貧困戶的現(xiàn)象。二是扶貧項(xiàng)目安排與資金投入激勵(lì)機(jī)制缺失，使部分貧困地區(qū)不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和貧困村的實(shí)際需求，在缺乏科學(xué)調(diào)研與論證評(píng)估的基礎(chǔ)上，草率引入扶貧項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本過(guò)高，實(shí)際效益并不明顯。針對(duì)性幫扶措施少，季節(jié)性物資慰問(wèn)多，發(fā)展生產(chǎn)與尋找機(jī)會(huì)的激勵(lì)手段普遍缺失。三是社會(huì)扶貧激勵(lì)機(jī)制不健全。國(guó)家社會(huì)扶貧榮譽(yù)表彰體系不完善，社會(huì)各界參與扶貧、奉獻(xiàn)愛(ài)心組織動(dòng)員平臺(tái)建設(shè)遲緩，社會(huì)扶貧組織登記程序繁瑣，仍未建立針對(duì)扶貧成效明顯、貢獻(xiàn)特別突出的企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的冠名機(jī)制和對(duì)符合條件的社會(huì)組織、個(gè)人給予公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格機(jī)制。四是駐村幫扶領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧工作績(jī)效考核機(jī)制亟待完善。如，對(duì)四川省甘孜州的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分駐村“第一書(shū)記”工作重心把握不準(zhǔn)，工作職責(zé)不明確，與村干部抓扶貧的合力不夠，甚至出現(xiàn)少數(shù)干部擅自離崗或“走讀”現(xiàn)象。五是貧困縣退出激勵(lì)機(jī)制不完善。當(dāng)前，大部分貧困地區(qū)沒(méi)有建立脫貧摘帽過(guò)渡期補(bǔ)償機(jī)制，尚未出臺(tái)詳細(xì)的貧困縣退出激勵(lì)政策，退出標(biāo)準(zhǔn)與程序不規(guī)范，使部分已處于貧困線之上的貧困縣還繼續(xù)享受扶貧政策。

( 五) 社會(huì)主體參與機(jī)制不完善

當(dāng)前，我國(guó)扶貧參與程度不高主要表現(xiàn)為貧困人口參與程度不高和非政府組織參與程度不高。首先，我國(guó)現(xiàn)行的扶貧戰(zhàn)略是由中央和省級(jí)政府確定的11 個(gè)集中連片特困區(qū)和實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆3 地州，680個(gè)貧困縣，然后再由縣級(jí)政府將扶貧資源通過(guò)金融機(jī)構(gòu)或行政部門(mén)傳遞給識(shí)別出來(lái)的貧困村和貧困戶，扶貧政策和資源的傳遞以自上而下的方式進(jìn)行，貧困人口在扶貧項(xiàng)目決策、實(shí)施、驗(yàn)收等過(guò)程中話語(yǔ)權(quán)很小。其次，盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了有關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧，對(duì)非政府組織扶貧采取一些積極鼓勵(lì)政策。無(wú)論是扶貧動(dòng)議的產(chǎn)生、制度的建立、政策的制定、資源的籌集，還是具體行動(dòng)的規(guī)劃、組織和實(shí)施，絕大部分仍由政府部門(mén)承擔(dān)，各種非政府組織、民營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人參與貧困治理仍缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范、制度保障及嚴(yán)格監(jiān)管，難以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與扶貧。

國(guó)家最新的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策

修建住房是農(nóng)村家庭最重要的一項(xiàng)計(jì)劃，也是最大頭的一筆開(kāi)支。2018年精準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧政策強(qiáng)調(diào)到農(nóng)民危房改造，符合國(guó)家補(bǔ)貼條件的農(nóng)民可以免費(fèi)修建自住房屋，費(fèi)用由國(guó)家補(bǔ)貼。為了讓錢(qián)真真正正落到實(shí)處，可以享受到這些政策的農(nóng)民需要滿足這些要求。

第一：屬于農(nóng)村建檔立卡的貧困戶家庭，這些家庭已經(jīng)在農(nóng)村建檔立卡中登記了詳細(xì)的登記，家庭情況已經(jīng)登記在案了。

第二：農(nóng)村中無(wú)勞動(dòng)能力和無(wú)人贍養(yǎng)的農(nóng)民，被評(píng)定為五保戶的農(nóng)民并已經(jīng)確認(rèn)是五保供養(yǎng)對(duì)象的，確認(rèn)為5個(gè)擔(dān)保，并收到了“5個(gè)擔(dān)保證明”。

第三：住房或收入低于最低收入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，已經(jīng)確認(rèn)家庭情況并通過(guò)審核認(rèn)定，確定為低保戶性質(zhì)的農(nóng)民家庭。

其中，以上三類家庭國(guó)家政府是免費(fèi)幫助修建、改造房屋的，就是農(nóng)民是不需要承擔(dān)任何的費(fèi)用，這樣也體現(xiàn)了國(guó)家為了讓貧窮農(nóng)民更好地生活的決心。

其中，需要注意的是農(nóng)村的農(nóng)村殘疾貧困家庭，當(dāng)然也是通過(guò)審核的，這類家庭提出翻修、新建服務(wù)的申請(qǐng)時(shí)，政府是暫時(shí)不會(huì)提供免費(fèi)修建和改造服務(wù)的。但是由于這類貧窮農(nóng)民的特殊性，如果這些家庭真的需要修建和改造自住房的話，國(guó)家政府是會(huì)加大補(bǔ)貼的力度。

精準(zhǔn)扶貧，不再是一句空話，是有著現(xiàn)實(shí)意義的。在扶貧方式上，財(cái)政的扶貧基金更加針對(duì)的是農(nóng)村的貧窮家庭，所以已經(jīng)被認(rèn)定為貧窮家庭、五保戶、低保戶的家庭是可以更好地享受到國(guó)家的專項(xiàng)政策。國(guó)家也重點(diǎn)對(duì)這些家庭進(jìn)行一個(gè)排查，讓符合條件的家庭得到相應(yīng)的保障。同時(shí)也不斷強(qiáng)調(diào)把精準(zhǔn)扶貧工作落到實(shí)處，不搞形象工程，讓貧窮家庭能真真正正地受益。現(xiàn)階段，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧才剛剛開(kāi)展，很多問(wèn)題還沒(méi)有得到很好的解決，不過(guò)相信國(guó)家和政府這邊后期一定會(huì)緊抓的，出臺(tái)的優(yōu)惠政策也會(huì)越來(lái)越健全。